发展旅游业，首先需要系统、完善、可行的旅游规划，这不仅是旅游项目设立的直接依据，更是旅游业发展的目标引导。好的旅游规划，可以成为旅游业发展的重要决策参考。因而制定科学、合理的旅游规划日益成为旅游科学研究和实践的重要任务。

经过十多年的发展，中国旅游业在宏观上形成了热点、温点、冷点三大类地区。目前，随着我国旅游业的快速发展，温冷地区旅游业有了长足的发展，对旅游的认识日渐提高，这些地区大办旅游的热潮正在到来。制定科学性、可操作性较强的旅游规划已成为当务之急。由于温冷地区存在着旅游产业规模小、市场进入难、发展前景难以把握等问题，旅游规划的制定与实施的难度比较大。如何制定科学的旅游规划，从宏观上正确引导和促进温冷地区的旅游业尽可能快速、高效、稳定和健康地发展，是值得认真研究的课题。

内蒙古自治区作为中国旅游业的温冷地区，正处于旅游开发的不断升温之时。旅游规划落后于旅游开发的矛盾日益突出。而且在旅游规划的制定与实施中出现的问题具有一定的典型性。因此，认真研究内蒙古自治区旅游规划的制定与实施具有较高的理论价值和实践意义。

一、内蒙古旅游规划制定与实施的现状

在过去的十几年中，区内的各级旅游工作者在旅游规划方面做了大量的工作，取得了不少成绩和经验。这主要表现在以下几个方面：一是对旅游规划重要性的认识不断加深。全区各级政府、旅游部门都将旅游规划作为一项重要工作来抓，组织有关人员调查资源，编制规划。二是旅游规划的成果较多，完成了全区旅游发展总体规划及一系列不同层次、类型的规划。从80年代中期至今，全区旅游发展规划在实践中不断完善，已三易其稿，于1993年底形成了《2000年内蒙古旅游发展规划纲要》，成为自治区旅游业宏观运行中的一个纲领性文件，对内蒙古旅游业的发展起到了较好的引导作用。此外，全区各盟市及重点旅游旗县的旅游规划都已完成，并依据规划确立了旅游重点开发项目，编制了可行性研究报告，为招商引资开发建设奠定了基础。三是旅游规划的实施受到重视。主要表现在，不少地区的旅游开发，都能在规划的指导下进行旅游建设项目的立项和旅游生产力的合理布局。在80年代中期我区编制的第一个全区旅游发展规划中，就确立了西部以呼和浩特为中心和东部以呼伦贝尔草原为重点的旅游开发战略。多年来，我区的旅游开发始终按照规划确立的战略思路进行,将这两个地区的旅游项目列入历年的旅游基本建设计划,国家、地方重点予以投资建设，以形成内蒙占东西并进发展的旅游地域结构，并成为我区的“国线”旅游区。

尽管我区的旅游规划工作取得了一些成绩，但与全区加速发展旅游业的要求相距甚远。在旅游规划的实施过程中出现的问题颇多，教训很突出，亟待加以总结提高，使旅游规划真正能对内蒙古旅游业发展起到切实的指导作用。问题与教训主要有以下几个方面：

首先，许多旅游规划缺少可操作性，规划的目标难以落到实处，出现了旅游规划与旅游业发展实践严重脱节的矛盾。随着经济的发展，许多地方普遍认为发展旅游业可以带动其他经济产业的发展，增加财政收入，振兴地方经济。但是，由于有些地区在资源、区位、交通等条件尚不清楚的情况下，凭主观想法编制旅游发展规划，确立旅游发展目标，具有较大的盲目性，政策措施难以保证，致使规划目标严重脱离实际，成为“空中楼阁”。结果是规划成为一纸空文，失去其应有的应用价值，严重挫伤了各地发展旅游业的积极性，产生了“旅游规划无用”的错误认识，削弱了旅游规划工作。

其次，许多旅游规划明显缺乏“个性”，旅游规划制定时生搬硬套别人的东西，所确立的发展目标、开发项目未能充分体现地域特色，只是低水平地重复或模仿其他地区的成功作法，从而产生了许多缺少吸引力、内容严重雷同的旅游项目。希拉穆仁、格根塔拉是我区最早开发的两个草原旅游点，在旅游设施的建设、活动项目的设置方面已初步定形，成为内蒙古草原旅游的典型模式，取得了较好的效益。但被我区其他地区作为了开发草原旅游竞相效仿的对象，致使全区的草原旅游点出现雷同现象，各地大同小异、千篇一律，缺乏特点，直接制约了内蒙古旅游整体形象的形成和草原旅游的深入开发。

第三，规划中缺少好的启动项目，招商引资乏力，开发资金严重紧缺。长期以来，内蒙古一直是中国旅游的冷线地区，客源增长缓慢，旅游业的产业规模较小，各种旅游设施短缺，难以形成强大的生产力。要加快内蒙古旅游业的发展，就必须在旅游项目方面有所突破，建设几个具有轰动效应的旅游项目。这就要求我们深入挖掘内蒙古的资源内涵，吸取其他地区的先进经验，面向市场，开发几个立意新、策划好、水平高、针对性强的旅游项目，以带动旅游开发的全面展开。规划好的启动项目实质上是点子工程，需要全面分析影响内蒙古旅游发展的各种因素才能完成。然而，实际工作中，我们的规划往往没有能够提出富有吸引力的项目，不能引起国内外投资者的兴趣,致使招商活动见效甚微，资金难以落实，规划目标因资金缺少而无法实现。

第四，规划的权威性未能受到重视，在实施过程中常受到长官意志的冲击而被随意改动。旅游规划一经制定颁布，就应具有较强的权威性和约束力，旅游开发要依规划有序地进行。内蒙古作为我国旅游的温冷地区，旅游业发展较为缓慢。一些地方政府希望加快旅游业发展步伐，往往产生急功近利的短期行为，忽视规划的指导作用，随意修改既定的规划方案，致使旅游开发的随意性极大。这种情况在我区的草原旅游点开发建设中有较多的表现。特别是希拉穆仁草原旅游点的建设教训颇值思考，按照全区旅游发展规划的要求，希拉穆仁草原旅游点的建设要注意保护草原环境，杜绝一切建设性的破坏，在突出蒙古民族风情方面多做文章。然而，当地政府并未考虑全区旅游发展规划的要求，仅从短期的经济利益出发，根据一些简单的创意，搞了大量的低水平建设，破坏旅游点的草原风貌，丧失了浓郁的蒙古民族特色，对旅游者的吸引力日趋降低，几乎没有多大的发展潜力。

二、内蒙古旅游规划制定与实施中出现问题的原因

内蒙古是我国旅游资源较为丰富、特色显著的地区，由于历史、自然、经济、政治等方面的原因，旅游业发展缓慢，为中国旅游冷线地区。近年来，随着改革开放的进一步深入，全区旅游业发展较快，人们对旅游规划的认识在日渐提高。但为什么在编制规划与执行规划时会出现低水平、盲目性等问题呢？原因可以找出很多，我们认为最关键的是以下
三条：

一是观念问题。对于各级旅游管理部门来说，有些地方还存在着不重视或不太重视旅游规划的现象：没有把旅游规划当作发展旅游业的首要工作来对待；没有把组织旅游规划的编制与实施作为本地区旅游宏观管理的重点工作来抓；没有把旅游规划作为一项科学性很强的工作来对待；没有把制定旅游规划与招商引资、开发旅游项目联系起来抓，没有认识到制定旅游规划应当面对大市场，在满足海内外旅游者的需求、开发适销对路的旅游产品方面做文章。一句话，没有把规划和加快旅游发展有机地结合起来，甚至把规划看作可有可无的工作。

二是方法问题。在内蒙古自治区，旅游规划是一个新的领域。理论与实践经验较少，方法不当的问题尤为突出。首先是不能科学地评价旅游资源的开发价值。许多规划中，往往以大量的篇幅不厌其烦地描述各种各样的旅游资源，但缺少对这些资源能否成为或如何使之成为旅游吸引物及能否产生吸引力的分析，存在着盲目性。其次是缺少对市场的科学分析与预测。许多规划以资源为导向，而不考虑市场因素，或者是以假设来代替科学的分析，导致规划与实际脱离。第三是缺少对开发条件与内外环境的系统分析。过分强调资源因素，而不顾及与之相配合的其他条件，或是只注意本地区旅游发展，而不注意在更大的旅游地域空间寻找分工地位，去发展区域旅游协作。

三是组织问题。在旅游规划工作中，各级旅游部门理所当然应该是牵头组织者。但以前旅游部门在这方面主动性较差，下功夫不够，牵头组织工作抓得不够得力。因此，造成旅游规划仅是以旅游部门单独制定并组织实施，而相关行业协同不够，致使规划缺少全面系统性，可操作性不强，在实践中指导与调控作用显得乏力。

当前，我区旅游业正在进一步加快发展，但旅游规划相对滞后，满足不了区内外旅游投资者、经营者日益增长的智力需求，适应不了我区旅游业日益加快发展的形势，成为目前旅游管理中的薄弱环节。

三、做好内蒙古旅游规划的几点对策

目前，随着我国旅游业的快速发展，内蒙古正以其独有的资源、区位，日益受到周边旅游热点地区的旅游热“辐射”，由冷变热的态势正在形成。如何正确把握这种机遇，加快发展，对于内蒙古旅游业显得至关重要。与热点地区相比，内蒙古具有开发适应国内外旅游需求的绿色民俗旅游的资源基础，只要开发得当，是能够很快产生效益的。但是作为温冷地区，发展中遇到的困难也较多，如产业规模小，市场量小面窄，发展前景不易把握等，都需要我们认真研究。我们认为应从以下几个方面做好旅游规划，以正确引导旅游开发的有序进行。

1．各级旅游主管部门要尽快提高认识，正确认识规划与开发建设的关系,树立先规划，后开发的观念。

内蒙古自治区具有我国最为典型的草原风光、民族风情旅游资源，整体上讲，具有地跨“三北”的区位优势。目前尚保留着大片的原始自然景观和古朴的民俗风情，是一块尚未开发的处女地。大自然赐予内蒙古这样一块绿色净土，我们应该有效地开发她，使她更加美丽，更具魅力。一旦开发失误，将会付出巨大代价。因此，要坚持“先规划、后开发”的原则，杜绝一切低层次、低水平的开发和盲目地掠夺性开发，以免造成旅游资源损失。正确的做法是在认真评价资源、预测市场、借鉴国内外先进的开发经验的基础上，有创造性地做好旅游规划，以科学的规划指导旅游业的有序发展。

2．旅游管理部门要加强旅游规划的组织工作。

各级旅游部门要充分认识旅游规划在引导和促进旅游业发展方面的重要作用，把旅游规划工作当作旅游部门的主要工作职能予以重视。要调动社会各相关行业共同参与规划的编制与实施。针对内蒙古旅游规划人才缺少的实际，要积极邀请先进地区科研院所的规划专家主持有关规划的制定，使规划工作能够更上一个台阶，步入科学轨道。

3．要认真做好旅游资源的普查与评价。

旅游资源是旅游业的物质基础。资源的质量决定着旅游的发展和布局，决定着旅游投入的比重和资源的开发价值及发展时序。对于内蒙古这样的旅游温冷地区，摸清资源“家底”，正确估价资源价值是旅游开发的首要任务。以前我们曾进行过一系列的资源调查，对全区的旅游资源状况有了初步了解，但与进行科学的旅游规划的要求相差甚远。我们应按照国家颁布的统一普查规范对全区的旅游资源进行重新普查，并建立资源信息系统进行科学评价，准确地评估潜力，确立资源开发方向，使我们在制定规划时能够充分挖掘资源潜力，面向市场，策划设计出具有内蒙古特色、富有吸引力的旅游项目。

4．要强化市场观念，以市场需求为导向制定旅游规划。

制定旅游发展规划必须要确立以下的思路：即以市场为导向，以需定产，形成适销对路的旅游产品，逐步提高市场占有份额，取得较好的经济效益。因此，全面深入地调查市场，是制定旅游规划的主要手段。旅游规划首先要考虑的就是如何策划好的旅游项目，能够融知识性、趣味性、娱乐性于一炉，且适合不同国籍、不同肤色、不同年龄、不同性别、不同层次的旅游者的审美情趣的需要。只有准确地把握市场需求的发展趋向，并与资源、区位、设施等条件综合考虑，才能确立合理的旅游发展目标，策划出好的旅游项目，以带动旅游客流，从而产生轰动效应和规模效应。今后，内蒙古乃至整个温冷地区制定旅游规划要始终坚持市场原则。在充分发掘资源、地域特色的基础上，面向市场，借鉴国内外的成功经验，设计出具有较高文化品位、显著特色和一定参与性的旅游项目，绝不能照搬别的地区的旅游项目。此外，旅游市场需求是动态的，制定规划要始终把握这种变化趋向，思维要超前，使规划有远见，不滞后，真正起到引导作用。

5．要运用现代科学的系统思维方式来制定旅游规划。

区域旅游开发属于一项庞大的系统工程，为引导旅游开发而编制旅游发展规划，要充分地运用现代科学的系统分析方法。在制定规划时，不仅要全面系统地分析旅游业的各个要素，而且还要把旅游业作为一个产业置于整个社会经济体系中分析，从中确定旅游业在本地经济发展中的地位和作用。这样编制的旅游规划才能同社会经济发展总体规划相一致。规划目标与实际很好地衔接，规划才能具有较强的可操作性。另一方面，在温冷地区制定规划时，要将整个区域放在全国旅游地域系统的宏观背景格局中进行分析。通过区域对比的研究，不仅可以从总体上明确本地区的地位和特色，从而做到扬长避短，发挥优势，而
且还有助于旅游区在更大的空间范围内寻找到机遇和目标，进而不失时机地把握和调整区域的发展方向，使之以最适宜的方式和策略达到最快的发展速度和最佳的发展效益。我们认为，内蒙古的草原风光、民族风情旅游资源在国内具有独特性，又具备地跨“三北”的区位优势，同邻省发展协作的可能性极大。随着旅游业的发展，内蒙古将会很快成为东北、京津旅游热点的旅游流的辐射区。因此，加强同邻近省区的协作，应当成为我们制定规划
的长远思路。

6．要要建立旅游开发项目库，选择好的启动项目,引导社会资金和吸引外资投向旅游业，使规划目标得以实现。

在内蒙古以及其他旅游温冷地区，旅游建设资金短缺已成为制约旅游业发展的主要因素。不断引导国内外资金投向旅游业是旅游业筹资的必然趋向。编制科学的旅游发展总体规划是搞好建设和招商的先决条件。旅游规划要全面考虑资源、市场、区位、设施等条件，有创新、高起点地设计旅游产品；确立一大批立意新、特色浓、层次高、能满足旅游者需要的旅游新项目，进而建立旅游开发项目库，在国内外广泛招商引资，以尽快实现规划确立的发展目标。在招商引资和开发建设中，我们应依据轻重缓急，保证重点。选择几个经过论证前景明朗、层次较高、效益较好的旅游项目作为启动项目，优先推出，使招商与建设得以尽快实现，进而带动全区旅游开发的全面展开，加速内蒙古旅游由冷变热的发展进程。

总之，旅游规划是旅游业加强宏观管理的重要手段。只有从市场出发并借鉴国内外先进方法而制定出集科学性和可操作性于一体的旅游发展规划，才能够科学地开发旅游资源，合理配置旅游生产要素，综合提高旅游业的社会、经济和环境效益，保证内蒙古旅游业健康地发展。