第一章 总 则

第一条 内蒙古自治区土地利用总体规划（以下简称《规划》），根据《中华人民共和国土地管理法》、中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997] 11号）及内蒙古自治区人民政府《关于认真落实自治区人大常委会加强土地管理决议的通知》(内政发[1997]82号)的规定，编制本《规划》。
第二条 本《规划》依据《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》、《内蒙古自治区国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》、《1991-2000年内蒙古自治区土地利用总体规划》进行编制和修订。
第三条 本《规划》经国务院批准后，具有法定效力，并纳入内蒙古自治区国民经济和社会发展计划和年度计划，严格执行。
第四条 在内蒙古自治区范围内的土地利用、开发、治理、保护和安排各项建设用地，必须严格执行本《规划》。
第五条 本《规划》以1996年为基期年，2000年为阶段年，2010年为目标年。

第二章 土地利用现状、生产潜力和利用中存在的问题

第六条 1996年全区土地利用现状总面积11550.91万公顷（由于省区之间勘界工作未完成，比国家土地详查工作界面积稍大） 。
一、农用地：9737.30万公顷，占土地总面积的84.30%。
其中：
耕 地：820.23万公顷，占农用地面积的8.42%；
园 地：5.78万公顷，占农用地面积的0.06%；
林 地：2001.60万公顷，占农用地面积的20.56%；
牧草地：6817.99万公顷，占农用地面积的70.02%；
水 面：91.70万公顷，占农用地面积的0.94%；
二、建设用地：166.05万公顷，占土地总面积的1.44%。
其中：
居民点及工矿用地：116.87万公顷，占建设用地面积的70.38%;其中城市用地5.87万公顷，建制镇用地8.48万公顷。交通用地：32.42万公顷，占建设用地面积的19.52%;水利设施用地：16.76万公顷，占建设用地面积的10.10%;
三、未利用地：1647.56万公顷，占土地总面积的14.26%。
其中：
滩涂、苇地：60.75万公顷，占未利用地面积的3.69%；
其它未利用地：1586.81万公顷，占未利用地面积的96.31%。
全区土地资源及其利用呈明显的地域差异。以大兴安岭?阴山?贺兰山山地为界，山地以北以高平原为主，镶嵌沙漠与沙地，其利用以牧业为主；山地以南以丘陵、台地及平原为主，也有部分沙漠和沙地。土地利用特点是农牧林交错分布，形成明显的农牧林交错带，其中东西部平原两大块农业灌溉区，是全区主要的粮油生产基地。
第七条 土地资源质量与土地生产潜力
一、全区土地资源适宜性评价结果，在现有的820.23 万公顷耕地中，一等地360.18万公顷，占现有耕地面积的43.91%；二等地225.05万公顷，占现有耕地面积的27.44%；三等地118.25万公顷，占现有耕地面积的14.42%；四等地115.12万公顷，占现有耕地面积的14.03%；五等地1.63万公顷，占现有耕地面积的0.20%。从这一评价结果可以看出，全区现有耕地中，从土壤和所处环境基础条件衡量，好的和比较好的耕地所占比重较大，应建立基本农田保护区加以保护。在稳定高产田质量的同时，下大力量狠抓中低产田的改造，而对质量中等和质量较差的耕地应增加投入，进行综合整治，改善环境和生产条件，提高生产力；对于质量差和水土流失严重的坡耕地，应逐步还林还草，或以土地生态建设为目的，进行综合治理，改善生产条件。
二、全区宜牧、宜林土地资源比较丰富，据土地资源适宜性评价结果分析，全区好的和比较好的宜牧土地资源有4701.30万公顷，占宜牧土地资源总量的64.36%；好的和比较好的宜林土地资源有2924.97万公顷，占宜林土地资源总量的70.32%。说明全区发展牧林业的土地潜力是很大的，也为综合发展提供了良好的物质基础。
第八条 影响土地资源可持续利用的主要问题
一、 内蒙古地处生态脆弱带，土地生产力受气候波动的影响，具有时段波动的规律，其波动值多年平均在 15%左右。另外，土地生产力随着农业旱作西界的摆动而起伏波动，其界线摆动幅度在90 －100 公里之间。由于环境演变时空差异的随机性和人类利用土地方式的相对固定性，不能随着环境演变及时调整土地利用方式，从而造成摆动带土地退化，特别是土地沙化加剧。
二、土地利用中人类活动诱发的土地破坏和土地退化有加重之势。主要由于过牧、采樵、不合理的开垦、灌排设施不配套等原因加剧了土地的沙化、草原退化、土地侵蚀及盐渍化等。据统计全区土壤侵蚀面积9295.85万公顷，占全区土地总面积的80.47%。其中：土地风蚀面积7435.85万公顷，占全区土地总面积的64.37%；水土流失面积1860万公顷，占全区土地总面积的16.10%；沙化成为耕地面积减少的重要原因之一，土地退化问题严重制约着农牧业生产的稳定发展。因此，必须在改善生态环境和生产条件上下功夫，以保障全区经济和社会的可持续发展。

第三章 土地利用目标和方针

第九条 土地利用目标
一、 农用地
规划到2010年农用地调整到10055.08万公顷，占土地总面积的87.05%。
其中：
耕地：到目标年耕地保有量稳定在781.23万公顷，水浇地扩大到300万公顷，占耕地面积的 38.40%。基本农田保护区面积658.70万公顷，占现状耕地面积的80.30%。
园地：目标年调整到10.67万公顷，比现状增加4.89万公顷。
林地：目标年增加到2337.60万公顷，比现状增加336.00万公顷，森林覆被率达到17.99%。
牧草地：目标年牧草地调整到6820.53万公顷，比现状增加2.54万公顷，基本草牧场保护面积4136.01万公顷，占牧草地面积的60.64%。
水面：目标年增加到105.05万公顷，比现状增加13.35万公顷。
二、建设用地
规划到2010年建设用地达到185.26万公顷，新增加建设用地19.21万公顷，其中，建设用地占用耕地4.33 万公顷。
三、未利用地
未利用地的改造利用要因地制宜，以保护生态环境为前提，以改善土地的生产条件为目的，在土地利用总体规划的控制下有计划地进行。规划期内未利用土地改造336.99万公顷，占未利用地面积的 20.45%，以补充牧草地、林地和耕地。
四、 退耕与土地开发、整理、复垦
规划到2010年全区退耕66.67万公顷，建设占用耕地4.33 万公顷，两项合计减少71万公顷。2010年全区计划开发整理和复垦土地32万公顷，其中开发整理26.67万公顷，复垦5.33万公顷，耕地保有量为781.23万公顷。依据《土地管理法》，增加耕地的途径靠土地整理、复垦和开发，在运作过程中必须以保护和改善生态环境为前提，严禁毁林、毁草。根据自治区实际情况，土地整理的重点安排在三大平原区及嫩江右岸平原等地区，未利用地的开发，本着有规划、有计划、慎重适量的方针，将开发重点西移至有黄灌条件的西部沙区及巴盟等地的盐荒地地区，积极鼓励复垦各类工矿、村庄的废弃地。通过以上途径增加有效耕地面积，弥补因生态退耕、建设占用和灾毁等减少的耕地。（详见附表6“内蒙古自治区（盟市）耕地总量动态平衡表”、附表4“内蒙古自治区2010年三项用地规划指标分解表”）。
第十条 土地利用的基本方针
实现上述目标，必须贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚定不移地遵循下列基本方针：
一、对耕地要实行特殊保护，严格执行耕地占补平衡制度，耕地总量减少的，要在规定期限内通过土地开发、整理和复垦，实现规划期内耕地总量的动态平衡；稳定基本农田面积，并逐步提高耕地的质量，改善农业生产条件和生态环境。
二、保护草原，特别是对基本草牧场实行特殊保护。认真贯彻《中华人民共和国土地管理法》和《草原法》，把保护草原、稳定牧草地面积纳入法制管理的轨道。
三、加强建设用地的计划管理，涉及农用地转为建设用地的，依照土地利用总体规划可以作为建设用地的，必须在批准征用土地之前取得农用地转为建设用地的批准。经批准占用耕地的，必须开垦与新占耕地数量和质量相当的耕地。建设项目选址涉及地下资源，依照土地利用总体规划可以作为建设用地的，必须在批准征用土地之前征得有关部门的同意。
四、土地开发、整理要以保护生态为前提，以土地整理为重点；生态退耕要有计划、有规划、有组织地进行，要综合考虑社会、经济、生态效益的统一。
五、以土地的适宜用途为基础，利用现状为依据，结合土地资源的特点，社会经济持续发展的要求，划分土地用途区域，以实现土地用途管制的目的。

第四章 土地利用结构调整

第十一条 农用地
根据土地利用目标、方针和土地需求量预测结果，对各部门用地需求和各盟市规划方案进行综合分析，对全区农用地进行了调整平衡。
2010年全区农用地面积10055.08万公顷，占土地总面积的87.05%。比现状增加317.78万公顷。
1、耕地：要以基本农田保护为重点，严格控制耕地面积减少，并努力改造中低产田，提高单位面积产量。2010年确保耕地面积保持在781.23万公顷以上。规划期内，耕地减少面积应控制在71万公顷以内，其中建设占用耕地不超过4.33万公顷，生态退耕46.67万公顷，预计灾毁损失耕地20万公顷。开发、整理、复垦增加耕地32万公顷，其中，开发整理26.67万公顷。复垦5.33万公顷。2000年前各地建设占用耕地量不得高于规划指标的30%，开发复垦整理补充耕地量不应低于规划指标的30%（详见附表3?4）
2、园地：2010年园地面积达到 10.67万公顷，比1996年增加4.89万公顷。园地发展要坚持以市场为导向，并满足生态建设；重点发展乌海的葡萄、伊盟的苹果、巴盟的苹果梨和呼盟的柞园。但林果业的发展原则上不得占用耕地，只能向丘陵地、台地、荒坡地发展。
3、林地：2010年林地面积将达到2337.60万公顷，比1996年增加336万公顷，森林覆被率由15.92%提高到17.99%。要保护好和经营好现有林地，禁止毁林开荒，加强荒山造林和疏林地的改造，继续加强黄河流域、西辽河流域和其它沙化地区的植被恢复工作。重点搞好“三北”防护林、用材林和经济林的建设。加强农田防护林和山、沙区林业生态工程建设，发挥林业在生态建设中的主导作用。
4、牧草地：2010年牧草地面积将达到6820.53万公顷，比1996年增加2.54万公顷。要保护好草原，严禁开垦草原；防止超载过牧和盲目开垦；充分利用退耕地，建立人工草地，确保畜牧业发展的需要。充分利用农区和半农半牧区土地资源的有利条件，发展畜牧业，增加牲畜头数，提高产品质量，以满足市场需求及畜牧业生产发展。
5、水面：2010年水面用地将达到105.05万公顷，比1996年增加13.35万公顷。重点发展水利枢纽工程，增加水库面积和水产养殖面积。禁止在耕地上挖塘养鱼。
第十二条 建设用地
各类建设用地应当充分挖掘潜力，尽可能利用非耕地，严格控制新增用地规模，重点保障国家和自治区级重点建设项目的用地。2010年，各类建设用地总面积控制在185.26万公顷以内，比1996年增加19.21万公顷，其中占用耕地不超过4.33万公顷。
1、城乡居民点用地：随着人口向城镇的转移和城乡土地利用率的提高及乡镇企业的发展，城乡居民点用地总规模将减少到76.19万公顷。其中城市建设用地由5.87万公顷调整到6.60万公顷，增加0.73万公顷，人均用地由130.6平方米减少到120平方米。建制镇建设用地由8.48万公顷调整到 8.75万公顷，增加0.27万公顷，人均用地面积由 241.0平方米，减少到205.3平方米。农村牧区居民点用地由68.84万公顷，减少到60.85万公顷，减少7.99万公顷，人均用地由471.9平方米减少到350平方米。
城乡居民点用地要坚持走内涵挖潜的路子，严格控制用地规模，特别是严格控制小城镇用地。村镇建设要集中紧凑，合理布局。农村居民点要逐步向中心村发展。通过村庄整理，将部分农村牧区居民点用地逐步转化为乡镇企业用地、城市用地、建制镇用地。
2、独立工矿和其它：2010年，独立工矿及其它（煤炭、电力、建材、石化、乡镇企业、军事、旅游等）用地增加到47.90万公顷，增加14.22万公顷。农村牧区居民点中的乡镇企业用地应逐步整理、集中，形成乡镇企业用地区。
独立工矿在建设项目选址和建设施工过程中，要尽量避免占用耕地、林地和基本草牧场，少占好地，充分利用现有建设用地和废弃地，切实提高行业用地产出率。
3、交通用地：2010年，交通用地增加到39.63万公顷，增加7.21万公顷，以确保自治区新增公路30300公里，铁路4000公里及扩建7个机场的需要。其中铁路以确保国家重点建设项目即东北西部干线（平齐、通让、大郑线部分区段）增建二线及新建霍林河至白城铁路、满洲里至伊尔施铁路、白阿线延长至蒙古的国际铁路和自治区建设项目东准、锡兰铁路等。
4、水利设施用地：2010年，水利设施用地将增加到21.53万公顷，增加 4.77万公顷，以满足自治区水浇地增加到300万公顷的配套需求。
第十三条 未利用地
2010年全区未利用地调整到1310.57 万公顷，占土地总面积的11.35%。比现状减少336.99万公顷。规划期内，开发建设用地3.5万公顷，农用地333.49万公顷，主要作为牧草地、林地和耕地的补充。

第五章 土地保护

第十四条 基本农田保护
规划到2010年全区划定基本农田658.70万公顷，实行特殊保护。改善农业基础条件，建设高产稳产基本农田，推进先进农业技术，发展旱作节水农业。加快农田改造整理建设速度，以满足全区国民经济和人口增长对主要农副产品的需求。全区中低产田面积大，是影响农业生产稳定发展的主要制约因素，但中低产田蕴藏着巨大的生产潜力。要根据中低产田的特点、主要限制因素和改造主攻方向，科学规划，按不同类型分别制定改造措施。
第十五条 基本草牧场保护
保护基本草牧场是内蒙古畜牧业可持续发展的依托，也是实现现代化畜牧业的物质基础。到2010年全区划定基本草牧场4136.01万公顷，实行特殊保护。
按照《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国土地管理法》有关条款的规定，任何单位和个人不得擅自开垦草原，不得在草原上挖药材、挖肥土、采集野生植物、猎取草原上的珍奇野生动物、益鸟益兽和破坏草原生态；取得草原使用权的单位和个人，必须严格保护草原，积极开展草地改良和人工草地建设。
第十六条 自然保护区建设
自然保护区建设是保护自然资源，改善自然环境，永续利用自然资源，促进经济、文化、旅游事业发展的基础。根据自然保护区规划，到2010年列入国家及自治区级的自然保护区的面积 843.11万公顷，其中国家级保护区8处，面积 221.4万公顷；自治区级保护区103处，面积621.71 万公顷。对其实行重点保护和建设。自然保护区的土地利用应严格控制，防止新污染产生。搞好生态保护，所属区域应划为禁垦区。在土地承包中，应明确承包者的生态保护责任。禁止在自然保护区内搞非法开发建设活动。
第十七条 土地生态环境建设
内蒙古土地生态环境脆弱，土壤侵蚀严重制约着土地生产潜力的发挥。因此，控制退化，切实搞好土地整理就成为合理开发和利用土地资源，实现社会经济可持续发展的基础。规划到2010年全区列入重点土地生态建设区八处，面积4120万公顷，占全区土地总面积的35.67%。

第六章 区域土地利用

第十八条 区域土地利用划分的目的是，加强区域土地利用宏观控制，明确各区土地利用方向，强化土地用途管制，以达到合理开发、利用土地资源的目的。全区划分为4个主要土地利用区域。
第十九条 农业用地区
本区包括河套平原、土默川平原、西辽河平原三个二级农业区，共15个旗县市，耕地总面积147.21万公顷，占全区耕地总面积的17.95%。规划到2010年本区耕地面积增加到 162.71万公顷，占全区耕地规划面积的20.83%。本区是内蒙古自治区主要的商品粮生产基地。
本区土地利用方针措施是：以种植业为主，集约化经营，加强基本农田保护区建设，加快中低产田改良的进度。从改善农田生态和生产条件入手，加大科技含量，发展节水灌溉，培肥地力，提高耕地质量，增加单位面积产量。
第二十条 牧业用地区
牧业用地区包括29个旗，牧草地总面积5061.14 万公顷，占全区牧草地总面积的74.23%，本区依据地理位置和草原类型又分为8个二级区。规划到2010年本区牧草地面积保持在5079.60万公顷，占全区牧草地规划面积的74.48%。
本区土地利用方针措施是：以牧为主，严禁开垦草原，贯彻落实自治区“双增双提”发展战略，把草原建设和改善草原生态环境有机地结合起来。大力发展草地围栏和人工草地建设，加快草原生态建设的步伐，实现生态、经济和社会效益的协调发展。
第二十一条 林业用地区
林业用地区包括呼伦贝尔盟北部大兴安岭林区4个旗市,林地总面积1046.03 万公顷，占全区林地现状总面积的52.26%。规划到2010年本区林地面积增加到1108.95万公顷，比现状增加62.92万公顷，占全区林地规划面积的47.44%。
本区土地利用的方针措施是：以保护天然林资源为主，加强营林工作，增加后备资源，转变经营方向，确保森林资源的永续利用。
主要措施是：实施“天然林资源保护工程”，第一期工程 1998?2000年，以调减天然林木材采伐量，完全停止生态公益林经营性采伐；第二期工程2001?2010年，以建设转产项目，培育后备资源，提高木材供给能力和恢复林区经济为主要内容。基本实现木材生产以采伐利用天然林为主向经营利用人工林转变。
第二十二条 农牧林交错区
本区包括45个旗县，土地总面积2997.13 万公顷，占全区土地总面积的25.95%。按区位条件和土地生态特点又划分为7个二级区。耕地548.04 万公顷，占本区总面积的18.29%；林地685.40万公顷，占本区总面积22.87%；牧草地 1500.19万公顷，占本区总面积50.05%。规划到2010年耕地减少到497.46 万公顷，占本区总面积的16.60%，比现状减少50.58万公顷；林地增加到826.56 万公顷，占本区总面积的27.58%, 比现状增加141.16万公顷；牧草地1487.01万公顷，占本区总面积的 49.61% ,比现状减少13.18万公顷。
本区是全区土地生态条件最脆弱的地区，草原退化、水土流失、土地沙化最严重的地区。
今后土地利用的方针措施是：耕地要以土地整理为重点，通过田、水、路、林、村的综合治理，调整用地结构，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态条件，对于大于25度以上和水土流失严重的坡耕地，要有计划有步骤地退耕还林还草；牧业要贯彻落实自治区“双增双提”发展战略，以改善草原生态条件为主攻方向，加强草原建设，扩大人工草地和半人工草地及草地围栏面积；加快林业建设的步伐。

第七章 实施《规划》的措施

第二十三条 全区“土地利用总体规划”方案，仅是实施规划管理的基础，更重要的是强化实施规划的措施，确保自治区在2010年规划期内，社会经济发展与土地资源的供需平衡和土地资源的可持续利用。
《规划》中各业用地指标的落实和具体安排是一项政策性、综合性、战略性和技术性很强的工作，是各级人民政府审批土地的重要依据，为保证《规划》顺利实施，应采取以下措施：
一、强化规划实施的领导，规范政府行为。一是推行政府主管领导任期目标责任制，建立跟踪奖惩制度，并作为考核领导政绩的一项重要指标，严肃处理各种违反规划、乱占滥用土地的违法行为；二是从体制上建立相应的管理机构，实行垂直领导体制或“条”、“块”结合体制，加强上级对下级的宏观调控和制约能力，规范地方政府的供地和批地行为。
二、《规划》经国务院批准后，要按《中华人民共和国土地管理法》严格实施，其主要内容有：
（一）下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制，地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。
（二）城市建设用地规划应当符合国家规定标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。
（三）城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。
（四）经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。
经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府批准文件修改土地利用总体规划。
（五）建设占用地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
（六）在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建。
（七）严格控制建设用地占用耕地。建设用地经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
三、旗县（市）级规划应重点安排好城乡结合部的土地利用，明确划定两个界限，即城镇建设用地区和农业用地区的界限。对于城镇建成区周围、铁路和公路沿线两侧的耕地，都应划入基本农田保护区内，予以特殊保护。
四、规划一经批准，就具有法定效力，必须严格执行。在规划批准后，本级政府要制定并下发实施规划的文件。各级土地管理部门在审批项目用地前，必须首先审查是否符合土地利用总体规划所确定的土地用途，在取得规划许可后方可立项和审批土地，凡不符合规划的用地一律不得批准。
五、完善土地利用规划法律制度。为深化土地用途管制，须制定完善相应的各种制度政策，诸如监督检查制度、动态监测制度、呈报审批制度、土地规划用途变更许可制度、建设用地前期管理制度以及地价政策、土地收益分配政策等。
六、加强土地利用微观管理。土地利用微观管理是实施《规划》的基础，是土地用途管制的具体落实。因此，土地微观管理必须在土地利用总体规划总量的控制下进行土地利用详细规划和专题规划。
七、加强对土地开发、整理、复垦的监督管理。土地开发整理必须以保护生态环境为前提，依据土地利用总体规划、土地开发整理规划和计划，严格履行申报?调查?论证（可行性研究）?规划设计?审查?报批?监督实施?项目验收等一系列科学管理程序，禁止无规划、无计划、无组织地盲目开发土地。
八、加强土地利用的环境管理。在建设项目土地利用规划审批方面，应认真执行国家和自治区有关建设项目环境管理的法律法规。

第八章 附则、附表

第二十四条 本《规划》由规划修订文本、土地利用总体规划说明、土地利用总体规划图、土地资源适宜性评价图、土地利用现状图五部分组成，经批准后规划修订文本和规划图具有法定效力。
第二十五条 本《规划》自国务院批准之日起实施。
第二十六条 本《规划》由内蒙古自治区土地管理局负责解释。