刚刚通过的《重庆市人民代表大会常务委员会关于保障和促进统筹城乡综合配套改革试验工作的决定》明确提出：“努力探索适应城乡统筹发展的体制机制，进一步解放和发展生产力……解放思想，大胆创新，为加快建设城乡统筹发展的直辖市，率先在西部实现全面建设小康社会的目标而奋斗。”

本期“专题报道”聚焦该决定的酝酿、出台过程，聚焦该决定出台的大背景下的一些可喜的变化和一些仍然堪忧的问题――

“试验区”建设：在法制的轨道上前行

2007年9月28日，在重庆市第二届人大常委会第33次会议上，出席会议的常委会组成人员高票表决通过了《重庆市人民代表大会常务委员会关于统筹城乡综合配套改革试验工作的决定》（以下简称《决定》）。

这意味着重庆的城乡统筹综合配套改革试验工作走上了法制的轨道。有了法制的护航，“试验区”的建设将会更加深入、顺利。

草案：数易其稿

6月7日，国家批准重庆市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，海内外舆论热切关注。

改革开放的先行地，过去大多集中在沿海地区，而这次，推向了西部。中国改革发展的布局正在进行全新调整，世界关注的目光，如同当年聚焦我国沿海一样，投向中国西部，投向重庆。

“统筹城乡发展，是重庆继百万移民之后，要解开的又一道前所未有的难题。设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，对于我们积极探索并走出一条有西部特点的科学发展道路，将对全局具有推动意义和典型示范意义。”在一次会议上，市委书记、市人大常委会主任汪洋如是说。

但改革的进程决不会一帆风顺，尤其对于重庆这样一个大城市带大农村的直辖市来说，城乡统筹综合改革的担子并不轻松。

有专家认为，统筹城乡综合配套改革试验在全国是一个创新，没有其他可以借鉴的改革模式，在改革中可能遇到的实际问题需要不断摸索解决。统筹城乡综合配套改革试验，需要全面推进各个领域的体制改革，特别是在一些重点领域的关键环节要率先突破，而这必然要改变一些现行的体制机制，这就涉及与现行体制的冲突，解决这些问题则需要法制的保障。

新的形势给作为地方最高国家权力机关的市人大常委会提出了新的任务和要求，需要人大有更大的作为。

事实上，早在7月，重庆市人大常委会领导就围绕城乡统筹发展人大作用如何发挥的问题深入实际进行了调研。

7月10日至17日，市人大常委会副主任、党组副书记陈光国率领市人大农业与农村委员会、常委会法工委、研究室的有关负责人，先后到江北、九龙坡、梁平、垫江等区县，通过召开座谈会、实地察看等形式，就统筹城乡发展中有关农村土地流转、城乡规划建设、农村社会保障等涉法问题，以及人大在统筹城乡发展中“能够做什么，应该做什么”等，听取了地方党委、政府的意见和建议。

调研中，陈光国表示，人大要通过行使职权，为城乡统筹的方案设计和总体规划，提供法律支持和制度保证。要加强法律法规的学习，注意研究统筹城乡改革中的涉法问题，及时梳理相关法律法规，既坚持严格依法办事，又要在国家宪法和法律规定范围内大胆闯、大胆试，坚持按市场经济的规律和原则办事，尊重人民群众意愿，努力在政策制度上寻找突破口，积极探索建立统筹城乡综合配套改革的长效机制。

7月27日，市委书记、市人大常委会主任汪洋在市二届人大常委会第32次会议上，就人大如何在城乡统筹发展中发挥好作用的问题，向与会的常委会委员阐释了自己的思考。

汪洋说，在推进城乡发展过程中，市人大常委会要突破立法重点，探索、制定有利于推进户籍制度、土地经营权流转、社会保障制度、公共财政体制、农村金融制度、行政管理体制改革的法规和政策，建立与试验区经济社会发展适应的地方法规框架。要就统筹城乡立法中的问题加强与全国人大的联系沟通，及时反映改革试验中涉及全国层面的突出问题，提出立法建议，推动全国人大修订或出台相关法律，争取全国人大的指导和支持。要更好地发挥代表的示范作用和联系人民群众的桥梁纽带作用，要组织人大代表就推进统筹城乡综合配套改革试验的热点难点问题，开展视察、执法检查和专题调研，要高度重视代表真实反映民情、汇聚民意、集中民智的重要作用，加强代表议案建议的办理，对事关试验区建设的重点议案建议，要由常委会领导牵头跟踪督办，务求实效。

同时，“常委会会议，要增加安排听取和审议市政府的有关专项报告，包括关于‘一圈两翼’发展规划的报告、关于统筹城乡发展总体方案的报告等。要组织专项视察活动，督促和支持市政府及其部门推进统筹城乡综合配套改革试验”

也就是在这次会议上，汪洋明确提出意见，希望市人大常委会要对重庆市统筹城乡综合配套改革工作作一个决定。

根据汪洋的要求，8月1日，陈光国召集市人大法制委员会、常委会法工委、研究室开会研究，成立了《决定（草案）》起草小组。起草小组先后到成都、上海、广州和深圳考察学习，在借鉴了外地人大常委会的经验的基础上，结合我市的情况，起草小组几易其稿，形成了《决定（草案）》征求意见稿。8月23日，陈光国、刘文副主任主持召开会议，就《决定（草案）》征求意见稿征求了市级有关部门、部分区县人大常委会和有关专家的意见，对《决定（草案）》征求意见稿进行了再次修改。9月17日，市二届人大常委会第69次主任会议审议通过《决定（草案）》，并提请了33次常委会会议审议。

“授权”：引人关注

“城乡统筹改革，要让人民共享改革成果，沐浴和谐阳光。”在分组审议会上，常委会组成人员在审议《决定（草案）》时一致表示。

在委员们看来，改革是新的制度体系的建设过程，是一个浩繁的系统工程。要解放思想，大胆试验，积极进行体制机制的探索创新。

委员们认为，统筹城乡综合配套改革试验工作，要解放思想，大胆创新，以改革为突破口，积极推进户籍，土地、社会保障制度和财政、金融、行政管理等体制改革，促进城乡基本公共服务均衡化，保障城乡居民享有平等就业、平等参与经济社会事务管理和政治生活的权利，构建适应统筹城乡发展要求的体制机制，逐步缩小城乡发展差距，率先在西部实现全面建设小康社会的目标。

然而，统筹城乡综合配套改革试验不是一蹴而就，是一个长期的、艰巨的过程，需要方方面面共同努力，创造性地开展工作，创造性地进行改革试验。

为此，《决定》规定：“在坚持国家法制统一原则的前提下，授权市人民政府可以就统筹城乡规划建设与管理、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施建设、统筹城乡社会事业发展、统筹城乡劳动就业与社会保障等综合配套改革试验重大事项制定相关文件，进行改革试验，并报市人民代表大会常务委员会备案。”

常委会法工委主任蔡开文认为，在改革试验中，我市需要在几个方面进行重点改革突破：一是要统筹城乡规划、建设和管理，打破城市规划和乡村规划分治的格局；二是要统筹城乡产业发展，促进三次产业联动，三是要统筹城乡基础设施建设；四是要统筹城乡社会事业发展，五是要统筹城乡劳动就业与社会保障。

“这些涉及全市性的重大改革方案，按照法律规定应当提请市人大常委会决定，但是，在改革初期，以市人民政府规章或规范性文件的形式来尽快启动和推进改革无疑更为适宜。” 蔡开文称。

《决定》同时规定：“市人民政府和市人民政府确定的统筹城乡综合配套改革试验示范区的区县人民代表大会及其常务委员会，在坚持本市地方性法规基本原则的前提下，可以就统筹城乡综合配套改革试验工作制定相关文件和作出相关决议、决定，在示范区内先行先试，并报市人民代表大会常务委员会备案。”

“区县（自治县）人民政府在市人民政府的授权范围内，可以就统筹城乡综合配套改革试验工作制定相关文件。在其辖区范围内进行改革试验。”

蔡开文表示，日前，市政府已确定九龙坡区、梁平县、垫江县为统筹城乡综合配套改革的示范区，支持示范区的区县人民政府，进行体制机制的改革试验，探索统筹城乡综合配套改革试验的路子。为了加大试验区的改革力度，在坚持本市地方性法规基本原则的前提下，允许在示范区内，对涉及统筹城乡发展的重点领域和关键环节突破现行体制，大胆创新，先行先试，这有利于通过示范区的改革，不断总结改革经验，并在全市推广适用，也便于积极稳妥地实施重庆市统筹城乡综合配套改革工作。

立法：成功经验法制化

此外，为了支持和保障统筹城乡综合配套改革的进行，《决定》规定，市人民代表大会常务委员会根据具体情况和实际需要，对重庆市现行的地方性法规进行清理、修改和完善。在适当的时候，制定相关的地方性法规，把市和区县（自治县）人民政府在改革工作中的一些做法和经验上升为地方性法规，便于全市统一实施。同时，《决定》还规定了市人民代表大会常务委员会听取市人民政府有关统筹城乡综合配套改革试验工作的专项工作报告并依法对改革工作进行监督检查，发挥人大常委会的职能作用，保障改革试验的顺利进行。

据了解，在3到5年内，市人大常委会将对现有法规作一次全面清理，凡是不适应统筹城乡发展目标的，都予以修改；今后一段时期的立法重点，则是把统筹城乡改革的成功经验法制化。

而未来重庆市的立法趋势，有关方面的负责人表示：在立法项目的选定上，要以农业与工业的统筹、经济与社会的统筹、发展与生态环境的统筹为立法目标，把推进城乡社会管理体制、城乡土地管理体制、城乡社会保障制度、公共财政制度、城乡行政管理体制、农村金融制度改革等方面的法规，列入立法重点。例如，针对农村富余劳动力进城后的技能培训、就业、住房、医疗、子女入学、社会保障等问题，进行立法探索，提供法制保障，促进进城务工的农民融入城市。