合理开发整理土地是推进城市化要求

近几年来，随着工业化而发生的经济和人口分布重心向城市转移、城市数量和城市人口迅速增加、城市在国民经济和社会生活中作用逐渐强化。主要表现形式有三种：一是城市人口占总人口的比例逐步提高，农业人口转为非农业人口逐渐增多；二是城市规模不断扩大、更新，农村已出现新兴城镇；三是城市经济关系、生活方式的普及与扩大。城市开发整理土地更加合理，利用土地、资源、资本和技术，在空间和时间上充分挖掘而推进城市化进程。

城市化程度日益加深，城市范围不断扩大，难免占用农地而促进城市开发整理土地结构发生变化。因此，合理开发整理土地是关系到国民经济是否健康发展的大问题。我国是一个人多地少的国家，特别在城市化进程中，必须认真贯彻"十分珍惜和合理利用每一寸土地切实保护耕地"的基本国策。合理的城市化是我国合理利用土地的根本出路。一方面，合理的城市化不是浪费土地，而是节约用地的过程。目前，我国城市人均用地101平方米。其中特大城市用地75平方米、大城市用地88平方米、中等城市用地108平方米、小城市人均用地143平方米，建制镇用地129平方米，集镇用地164平方米。可见，城市人均建设用地大大低于农村，农民转移进城适当集中，可以节约大量耕地。所以，我认为：开发整理土地目的是：提高土地利用率，促进生态和环境效益的统一，实现城市化和农业现代化。杭州的东冠村和萧山的衙前镇，通过拆旧村建新村而集约用地例子，就说明了这一点。另一方面，保护耕地是要求城市化注重内涵发展，走土地集约利用道路，提高土地集聚效益和城市质量。保护耕地是一个约束城市化发展，而城市的发展，迫使社会经济结构调整，促进土地资源利用由粗放型向集约型发展。目前许多城市的"优二兴三"就是这一调整例证。城市化与城市开发整理土地在社会经济发展中占有极其重要的地位，两者之间既相互制约，又相互促进。因此，在城市化进程中，特别要注意处理好两者的关系。

当前城市土地利用现状存在问题

从计划经济体制向市场经济体制转变以来，城市化水平迅速提高，城市土地资源配置不断深化。而土地利用不合理的问题依然存在。这些问题仍然制约着城市化的健康发展。城市发展总体规划超前意识不强，城市间分工协作关系不合理和低效重复建设。原建设部长俞正声同志在一次会议上指出，广东的佛山和南海"两个市的界线就是一块牌子，但是，规划是各搞各的"。根据国外的研究证明，城市间的距离大于100公里，城市的集聚效应达到最优，这就是说，利用相近城市间的协作，可达到集聚效应的最大化。而我国像这样两个甚至几个城市连在一起，规划是各搞各的，建设也是各搞各的，城市集聚效应就无法达到最优化，而造成低效的重复建设，使已经形成规模的大、中城市缺乏资金，基础建设滞后，极大地影响城市的健康发展。中小城市之间相互不协调，盲目发展成单体城市，基础设施重复建设，功能不齐全。例如：我国经济发展较快的广东，在珠江三角洲建立了六七个机场。还有我浙江加油站建设得太多太密，有的甚至于不到100米距离，就有4-5个加油站。如此多的机场、加油站。不仅土地利用率低，而且造成了极大土地资源浪费。

土地利用率低，城市发展中的成本高，费用大。据国土资源部统计，1986年到1996年十年中，全国37个特大城市用地规模增长系数(城市用地增长率与人口增长率之比)已达到2.29，而适合标准为1.12，两者之间相差一倍多；城市建筑容积率1996年为0.45(而其他国家的城市一般可达到1-3)，土地利用集约化程度太低。这种状况势必使城市基础设施建设和运行达不到最佳的生产规模，土地资源利用率低，生产成本和生产费用高。

土地市场不够健全，国家土地收益严重流失。一是土地市场价格机制发挥作用不大，使土地资源严重闲置。原国家土地管理局对部分城市用地情况的调查表明，我国城市土地约4%-5%处于闲置状态，40%左右被低效利用。如果按照低效利用相当于1/4闲置土地推算，空闲土地将占城市用地的15%。1990年我国城市建成区面积为1.28万平方公里，其中空闲土地就会达到0.19万平方公里。当前新城区开发成本每一平方公里约为2个亿左右，开发0.19万平方公里的城市闲置土地就要投入资金3800亿元。二是城镇国有土地使用权出让中的协议出让，不能反映土地的真正价值，个别还出现领导价。在尚不规范的土地市场运作中，城镇国有土地的使用权协议出让占招标、拍卖的总数的90%，而协议出让往往大大低于招标拍卖价格。据从国土资源部信息得知比例是1992年协议价1、招标4.46、拍卖的7.30。虽然国家有规定协议地价不得低于土地的基准价，但由于国家压缩基本建设规模，土地市场趋于买方市场，低价出让仍然存在。根据有的省市调查资料表明，1995年1-6月土地使用权出让1254.6亩，其中招标拍卖出让平均每亩纯收入312298.5元，而协议出让每亩纯收入22122元，两者相差距290176元。如果全省每年按出让7000亩土地使用权计算，协议价出让5000亩左右，协议出让流失土地资产约为14.5亿元之多，我国有31个省市自治区，就要流失土地资产449.5亿元。

城市用地结构发生变化，城市总体规划一时很难适应新的城市发展。以我省省会城市杭州为例。从1995年我市地域面积430平方公里到1996年调整至683平方公里，至此2001年再三增大到3068平方公里。市域面积迅速扩大，促使城市用地结构不合理，造成老城区住宅紧缺，交通道路阻塞，中心城市缺乏发展空间，住宅生态环境污染恶化，城市土地利用率总体下降。 城市土地利用总体规划和土地供应与经济增长不相适应。从有关资料了解到，我国上海市国内生产总值增长速度自1992年以来一直保持在14%左右，但城市土地供量大起大落，1992年土地供应量18600万平方米，土地供应增长率46.5%，而且1995年土地供量5120万平方米，土地供应增长率负54%。形成很大反差。当然其中原因是多方面的，但这种时空规划上的不配套，使大量土地资源浪费闲置，导致开发过量，大量商品房空置，大量资金沉淀，亦造成土地资源的巨大浪费。

城市土地配置不合理的原因

现阶段我国城市土地配置不合理所产生的原因是多方面的，其主要有以下几方面：
一是城市功能定位准确性不强，城市发展缺少科学规划。根据新形势经济制度的建立，制度的变迁有一定惯性。在计划经济体制条件下，我国也有城市规划制度，形成了一套适应计划经济的体制城市规划方法。而市场经济有其本身的运作规律，显然原有的城市规划方法与新经济体制所要求的城市规划不配套，不一致，使规划跟不上城市发展的需求，城市重复建设现象到处可见，造成土地资源浪费。二是各地各级政府的利益不一致，政府往往出以保护地方经济的角色，他们以地方经济的业绩作为自己的政绩，追求地方利益最大化。在城市基础设施建设上，各级政府各搞的一套，从而使社会资源，也包括土地资源造成巨大浪费。三是我国城市规划比较落后，社会经济发展速度很快，城市规划满足不了经济发展要求，加上人为的因素，城市规划经常改变，缺乏法律效力。

土地市场不健全，规范管理缺乏依据。在我国土地只有一级市场，二级市场还在探索中，还没有三级市场。有的地方还没有公开的土地交易市场，也没有切实可行交易规章，土地交易处于自发探索阶段，交易者相互间讲好价格，并向政府上报登记一下了事，有一些根本不登记，影响了土地市场的健康发展，城市土地价格很难显化，国家的土地收益流失。土地中介市场也不健全，土地中介机构不能全面启动，土地市场得不到进一步发展。我国有些地方的土地市场管理还不规范，仍然采取计划经济的行政管理手段，很少采用经济手段和法律手段。有些地方出现了是市长价，而不是市场价。加上管理技术落后，使土地管理整体水平落后。总而言之，我国的土地市场不规范，造成我国土地收益流失，土地资源得不到最佳利用。由于历史所造成的原因，城市布局结构不合理，城市土地资源利用效率太低。在建国初期，我国学习苏联计划经济模式，城市的结构布局采取"大而全"的结构模式，对城市功能分区不够重视，造成城市结构不合理。例如杭州市武林门一带，在20年代是比较偏僻的城区，那时在这里建设了不少工厂。可现在已成了杭州市的商贸中心，使原工业用地发挥不少效益。

人们在进行建设城市时，占用和浪费大量后备耕地资源，原因是当前企业界追逐利益最大化，消费者也追求当前效能的最大化，有的政府则为了自己的政绩而竭力满足这种需要。这种状况是随着人口的增长、社会经济的发展，造成的损失将逐步表现出来，城市土地发挥不了增值效益。

对城市开发整理土地的对策

综上所述，城市开发整理土地，应当遵循以市场配置为主，政府宏观调控为辅原则。具体做法有：

1、制定科学的城市总体规划。城市规划是对城市各项用地和建设进行合理组织与协调的行为。它通过对土地用途及利用程度(容积率、建筑密度、建筑高度)的控制来解决已固着和将要固着在有限土地面积上的建筑物之间及其环境之间的关系。确定城市发展速度不可离开区域而论，科学的城市规划必须是在区域规划和城镇体系规划指导下的可操作的建设规划。在具体操作上应做到，城市规划必须适合市场经济要求，必须重视规划的经济效益和可行性。要按照级差地租原理，合理安排利用城市土地。
2、严格土地用途管制，规范土地利用分区。规划必须超前，应起到先行指导城市开发整理土地的作用，使用地者事先知道各地块在城市规划中可以做什么或怎样做，不可以做什么。只有这样，才能保证开发整理土地在城市的规划的约束下进行。规划必须具有法律效力。虽然我国已颁布《城市规划法》但在实践工作中，违背市规划的情况时有发生，特别是政府自己在批租土地时无视城市规划。象这样权大于法的情况一定要改变，以增强城市规划的严肃性，确保城市规划的贯彻实施。

3、制定开发整理土地利用计划。国家是土地所有者，根据产权理论应垄断土地的出让权。在客观上要求制定合理的开发整理土地供应计划，通过开发整理土地供应促使供求平衡，调控房地产市场。政府应该科学合理制定开发整理土地供应计划，并综合考虑经济、人口、城市化、环境保护、文化教育等因素，还必须与城市总体规划相协调，必须能够对市场信息作出灵敏的反映。开发整理土地供应计划应该是公开的、透明的、操作性强，避免盲目竞争。实现了集中统一的前期开发和土地整理，城市规划的有关政策和要求可以得到切实的贯彻落实，有利于正真实现统一规划、统一开发、统一出让、统一建设、统一管理，大大提高城市土地资源有效利用。

4、健全开发整理土地市场。首先要建立开发整理土地市场体系，不仅要建立土地的一、二、三级市场，还要建立开发整理土地的中介市场、金融市场等。其次要建立市场制度，包括建立开发整理土地市场的竞争主体和制定开发整理土地市场平等竞争的规则。确立土地市场竞争主体首先要界定产权，它是构筑市场制度的基础。竞争过程是市场运行的核心。初步办法是：在土地整理项目立项报批、工程设计、质量标准和实施计划、所需资金、竣工时间的基础上，由土地整理中心采取向社会单位和个人公开招投标方法进行。特别涉及到拆迁、置换、征用的，按照现行有关政策进行。凡有实力的单位和个人都可以参与竞争招投标，中标者可获得共三次土地整理资金款项，开工前第一次予付总额的20%，第二次完成总工程50%，再付款项30%，第三次总项目全部竣工验收合格后，全部付清所有款项。视情况可《制定土地整理工程中标合同和土地整理招标投办法》

5、规范开发整理土地市场管理。在规范市场管理方面，要充分利用市场经济条件下经济手段、法律手段，最后才是行政手段。在土地出让方式上，一律应用招标拍卖方式取得土地使用权，以使土地的价值显化，防止土地收益流失。建立开发整理土地制度。按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换、征用等方法取得土地进行前期开发、整理，以供应和调控城市各类建设用地需求，确保政府职能垄断土地一级市场的管理制度。实行开发整理土地，能盘活城市内存量土地，缓解建设用地供需矛盾，提高土地利用率，优化土地利用结构，不仅使政府在开发整理土地市场上调控土地价格，而且使土地的使用效益达到最优化。在具体操作上，各地应根据当地的具体情况，由市人民政府成立开发整理土地管理委员会，由市政府主要领导牵头，计委、规划、建委、房产、农业、林水、统计、财政、审计、国土资源部门负责人作为委员会，下设土地开发整理中心。土地开发整理中心设在市国土资源管理局内，受市政府委托，在市开发整理管理委员会的指导和监督下，代表政府实施开发整理土地等工作，同时制定开发整理土地的具体规定及操作方法。市开发整理中心资金由财政拨款，统一计划投入资金，土地开发整理中心运作后的增值逐步充作资金，也可以通过开发整理后的土地抵押贷款筹措资金。进入收购、储备中心的土地由市国土资源部门代表人民政府公开招标或拍卖，招标或拍卖所得土地出让金全额上缴财政。只有这样，才有"构筑大都市，建设新天堂"土地资源和财政资金，才能加快推进城市化发展。

参考文献
1、《中华人民共和国土地管理法》1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订。
2、《基本农田保护条例》，1998年12月27日，国务院令第257号发布。
3、国土家土地局规划司《国同内外土地整理借鉴》中国大地出版社1998。
4、周刚华、贾生华，《城市土地利用要追求最佳效益》，2001年12月。